რა განსხვავებაა ევროკომისიის მიერ წარდგენილ პაკეტსა და “ხალხის ძალის” კანონპროექტს შორის?

12 დეკემბერს ევროკომისიამ წარადგინა “დემოკრატიის დაცვის” პაკეტი, რომელიც რამდენიმე შეთავაზებას მოიცავს. მათ შორის არის დირექტივის შეთავაზება “ინტერესების წარმომადგენელთა საქმიანობის გამჭვირვალობის შესახებ, რომლებიც მესამე ქვეყნების სახელით ხორციელდება”. შეთავაზების მიხედვით, დირექტივის მიზანი ევროკავშირის მასშტაბით ლობისტური კამპანიების და მესამე ქვეყნების მთავრობებისათვის მსგავსი აქტივობების გატარების კუთხით გამჭვირვალობის და დემოკრატიული ანგარიშვალდებულების მიმართულებით კანონების ჰარმონიზაციაა.

ევროკომისიის მიერ წარმოდგენილ დირექტივაზე საუბრისას პარლამენტარმა, “ხალხის ძალის” წევრმა გურამ მაჭარაშვილმა ის “ხალხის ძალის” მიერ ინიცირებულ ე.წ. “აგენტების კანონთან” გააიგივა და განაცხადა, რომ “ხალხის ძალის” მიერ ინიცირებული კანონპროექტი დემოკრატიას ახლა უკვე ევროპარლამენტში დაიცავს.

“ხალხის ძალის” კანონპროექტი და ევროკომისიის დირექტივა გააიგივა ტელეკომპანია “იმედის” წამყვანმა ირაკლი ჩიხლაძემაც და თქვა, რომ “ის, რაც ცალკეულმა ევროპარლამენტარებმა საქართველოში დაიწუნეს, აღმოჩნდა, რომ ევროპარლამენტს ძალიან მოსწონს და სურს საქართველოში საპალამენტო უმრავლესობის მიერ გაწვეული კანონპროექტის ანალოგი ევროპაში აქციოს კანონად”.

რეალურად, “ხალხის ძალის” კანონპროექტსა და ევროკავშირის შეთავაზებულ დირექტივას შორის მნიშვნელოვანი განსხვავებებია. განსხვავდება როგორც “ინტერესების გატარების” და “უცხო ქვეყნის ძალების” დეფინიციები, ასევე ზედამხედველობის ორგანოები, ორგანიზაციებისათვის წაყენებული მოთხოვნები, ვადები და მათი შეუსრულებლობის შემთხვევაში სასჯელის ზომებიც. “ხალხის ძალის” კანონპროექტისგან განსხვავებით, ევროკომისიას დირექტივაში გათვალისწინებული აქვს არაერთი უსაფრთხოების ზომა, რომელმაც უნდა უზრუნველყოს სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების დაცვა შეზღუდვების, პოლიტიკური ჩარევისა და ზეწოლისაგან.

ევროკავშირის დირექტივა მოიცავს შემდეგ მოთხოვნებს:

• გამჭვირვალობის რეესტრში რეგისტრაციას იმ ორგანიზაციებისათვის, რომლებიც მესამე ქვეყნების ინტერესების წარმომადგენელ აქტივობებს ატარებენ. ევროკავშირის წევრ ქვეყნებს დაევალებათ შექმნან ან განაახლონ ამ მიზნებისთვის განკუთვნილი რეესტრი;
• ამ ორგანიზაციების აქტივობების შესახებ ინფორმაციის საზოგადოებისათვის ხელმისაწვდომობას, მათ შორის მათი წლიური შემოსავალი, ძირითადი მიზნები და აქტივობები
• ამ ორგანიზაციებს დაევალებათ აწარმოონ აღრიცხვა და შეინახონ მნიშვნელოვანი ინფორმაცია მესამე ქვეყნების ინტერესებისათვის გატარებული აქტივობების შესახებ ამ აქტივობების დასრულებიდან 4 წლის განმავლობაში.

შეუსრულებლობის შემთხვევაში ორგანიზაციას პროპორციული ჯარიმა დაუწესდება, რაც შეიძლება შეადგენდეს წლიური შემოსავლის 1%-ს ორგანიზაციებისათვის და 1 000 ევროს ფიზიკური პირებისათვის (მუხლი 22). დირექტივა არ ითვალისწინებს ამ ორგანიზაციებისათვის ლიცენზიების აღების ან ავტორიზაციის გავლის მოთხოვნებს.

ევროკომისიის მიხედვით, შეთავაზება მოიცავს უსაფრთხოების ზომებსაც, რათა არ მოხდეს ისეთ ფუნდამენტურ უფლებებში უხეში ჩარევა, როგორიცაა გამოხატვის და შეკრების თავისუფლება და არ შეიზღუდოს სამოქალაქო სივრცე. ეს ზომები მოიცავს დამოუკიდებელი ზედამხედველობის ორგანოს არსებობას, რომელსაც შეეძლება შესაბამისად დასაბუთების შემდეგ გამოითხოვოს ინფორმაცია პროპორციულობის პრინციპის დაცვით. ევროკავშირის მასშტაბით მმართველ ორგანოებს დაევალებათ უზრუნველყონ, რომ რეესტრში რეგისტრაცია ორგანიზაციებისათვის საზიანო შედეგებს არ მოიტანს. ორგანიზაციებს ასევე შეეძლებათ შესაბამისი დასაბუთების შემდეგ არ გაასაჯაროონ ინფორმაციის ნაწილი. გარდა ამისა, დირექტივა ითვალისწინებს სრულ ჰარმონიზაციას, რაც იმას ნიშნავს, რომ ევროკავშირის ქვეყნებს არ შეეძლებათ დამატებითი ზომების და მოთხოვნების შემოღება (მუხლი 4).

მიუხედავად იმისა, რომ დირექტივა შეეხება ყველა ორგანიზაციას და ფიზიკურ პირს, რომლებიც მესამე ქვეყნების ინტერესებს წარმოადგენენ და ეკონომიკურ და სხვა აქტივობებს ახორციელებენ, მათ შორის ლობისტებს, კვლევით ინსტიტუტებს, კონსულტანტებს, მედია და სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებს და ანალიტიკურ ცენტრებს, ევროკომისიაში აცხადებენ, რომ სამოქალაქო საზოგადოებისათვის შეშფოთების საფუძველი არ არსებობს, რადგან დირექტივა არ მოიცავს მესამე ქვეყნებიდან დაფინანსების მიღების ყველა შემთხვევას. მაგალითად, დირექტივა არ ფარავს ევროკავშირის საზღვრებს მიღმა პარტნიორობას და ისეთი დაფინანსების მიღებას, როგორიცაა ოპერაციული გრანტები. რეგისტრაცია დაევალებათ მხოლოდ იმ ორგანიზაციების, რომელთა აქტივობები მიმართულია ევროკავშირის პოლიტიკურ დღის წესრიგში მესამე ქვეყნების მთავრობების ინტერესების გატარების და გავლენის მოხდენისაკენ. გარდა ამისა, როგორც ევროკომისიაში აცხადებენ, დირექტივას არ უნდა მოჰყვეს ნეგატიური იარლიყების მიბმა, დისკრიმინაცია და ამ ორგანიზაციების აქტივობების ლეგიტიმურობის ეჭვყვეშ დაყენება. დირექტივის მიხედვით, რეესტრებში ინფორმაცია ნეიტრალურად უნდა იყოს წარმოდგენილი. ევროკომისიის ვიცე პრეზიდენტმა ვერა იოუროვამ თქვა, რომ შეთავაზებული დირექტივა არ უტოლდება ე.წ. “აგენტების კანონს” რადგან არ მოიცავს სისხლის სამართლის სანქციებს, დისკრიმინაციული იარლიყების მიბმას და რაიმე აქტივობის აკრძალვას.

“დემოკრატიის დაცვის” შეთავაზების წარდგენა ჯერ კიდევ შვიდი ივნისისათვის იგეგმებოდა, თუმცა გადაიდო, რადგან ევროკომისიამ გადაწყვიტა, რომ არსებული შეშფოთების და კრიტიკის ფონზე, რაც მაშინ შეთავაზების განხილვას მოჰყვა, ფართო კონსულტაციები და დირექტივის პოტენციური გავლენის სრული შეფასება ჩაეტარებინა.

ქვემოთ გთავაზობთ დეტალურ ანალიზს იმის შესახებ, თუ რა განსხვავებებია ევროკავშირის შემოთავაზებულ დირექტივასა და “ხალხის ძალის” მიერ საქართველოს პარლამენტში ინიცირებულ კანონპროექტებს შორის:

როგორც ამ ფორმულირებებიდან ჩანს, ევროკავშირის დირექტივა ორიენტირებულია მხოლოდ იმ ორგანიზაციებსა და პირებზე, რომელთა მიზანს ევროკავშირის პოლიტიკასა და საზოგადოებრივ აზრზე გავლენის მოხდენა წარმოადგენს არაწევრი ქვეყნების მთავრობების ან მათთან დაკავშირებული ორგანიზაციების ინტერესების გასატარებლად. მასში ნახსენები არაა დაფინანსების საკითხი, ვინაიდან, როგორც ევროკომიის განმარტებიდან ჩანს, დირექტივა ყველა ტიპის დაფინანსებას არ შეეხება და მხოლოდ უცხო ქვეყნის ინტერესების გატარების ასპექტზეა ფოკუსირებული.

“ხალხის ძალის” კანონპროექტების ფორმულირება ბევრად უფრო ფართო და ბუნდოვანია და მასში აქცენტი გაკეთებულია უცხოური ძალის მიერ დაფინანსებაზეც. ასევე უფრო ფართო და ბუნდოვანია პოლიტიკური აქტივობების სია, რომლებსაც კანონპროექტი შეეხება და მოიცავს “უცხო ქვეყნის ხელისუფლების ან უცხო ქვეყნის პოლიტიკური პარტიის პოლიტიკასთან ან ინტერესთან დაკავშირებული ნებისმიერ აქტივობას”. ყველაზე მნიშვნელოვანი განსხვავება კი უცხოური ძალის განმარტებაში გვხვდება, რომელიც ევროკავშირის დირექტივისგან განსხვავებით ფოკუსირებული არ არის მხოლოდ უცხო ქვეყნის მთავრობებსა და მათთან დაკავშირებულ სუბიექტებზე და მოიცავს უცხო ქვეყნის მოქალაქე ყველა პირსა და უცხო ქვეყანაში რეგისტრირებულ ყველა ორგანიზაციას.

კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი განსხვავება ევროკავშირის დირექტივასა და “ხალხის ძალის” კანონპროექტებს შორის არის ის, თუ ვინ უწევს რეესტრს ზედამხედველობას. ევროკავშირის შემთხვევაში ხაზგასმითაა აღნიშნული, რომ რეესტრი ნეიტრალური უნდა იყოს, ხოლო ორგანო რომელიც მას ზედამხედველობას გაუწევს პოლიტიკური გავლენებისაგან დამოუკიდებელი და ხელისუფლების მითითებებისაგან თავისუფალი. ამ ორგანოს ორგანიზაციისაგან ლიმიტირებული ინფორმაციის გამოსათხოვად შესაბამისი დასაბუთების წარდგენა დასჭირდება. “ხალხის ძალის” კანონპროექტების შემთხვევაში მსგავსი უსაფრთხოების ზომები არ გვხვდება, ხოლო ორგანიზაციებს ერთ შემთხვევაში გენერალურ პროკურორთან ევალებათ რეგისტრაცია, ხოლო მეორე შემთხვევაში იუსტიციის სამინისტროში, რაც პოლიტიკური დამოუკიდებლობის და ნეიტრალურობის შესახებ შესაძლოა ეჭვებს აჩენდეს. ასევე, ერთ შემთხვევაში ყოველგვარი დასაბუთების გარეშე, გენერალურ პროკურორს შეეძლება ორგანიზაციებს იმაზე ადრე მოსთხოვოს დოკუმენტაციის წარდგენა, ვიდრე ეს კანონითაა გათვალისწინებული და ამის მიზეზად სახელმწიფო უსაფრთხოებისა და საჯარო ინტერესების დაცვა დაასახელოს. მეორე შემთხვევაში კი ნებისმიერი პირის მიერ წერილობითი მიმართვის საფუძველზე იუსტიციის სამინისტროს შეეძლება ნებისმიერი ორგანიზაციის მოკვლევა განახორციელოს და თუ ჩათვლის, რომ ეს ორგანიზაცია კრიტერიუმებს აკმაყოფილებს, ის უცხოური გავლენის აგენტად დაარეგისტრიროს.

ასევე განსხვავდება ის დოკუმენტები, რისი წარდგენაც აღნიშნულ ორგანიზაციებს დაევალებათ. “ხალხის ძალის” კანონპროექტების შემთხვევაში უფრო მეტი და უფრო დეტალური დოკუმენტია მოთხოვნილი. ერთ შემთხვევაში ეს მოიცავს ყველა თანამშრომლის ვინაობას, ხოლო მეორე შემთხვევაში ყველა შემოსავალსა და ხარჯს. “უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ” კანონპროექტის შემთხვევაში განსხვავდება დოკუმენტების წარდგენის ვადებიც. ევროკავშირის შემთხვევაში ეს ყოველწლიური იქნება, “ხალხის ძალის” ამ კანონპროექტით კი ყოველ 6 თვეში (გენერალური პროკურორის მოთხოვნის შემთხვევაში უფრო ხშირადაც).

უმთავრესი განსხვავება ევროკავშირისა და “ხალხის ძალის” “უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ” კანონპროექტს შორის არის სასჯელის ზომა, რომელიც გათვალისწინებულია მოთხოვნების შეუსრულებლობის შემთხვევაში. ევროკავშირის დირექტივით ეს მხოლოდ პროპორციული ჯარიმა იქნება, “ხალხის ძალის” კანონპროექტი კი საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსში ცვლილების შეტანას და დარღვევის ჯარიმით ან 5 წლამდე პატიმრობით დასჯას ითვალისწინებს. 

ტელეკომპანია “იმედის” სიუჟეტში ნახსენებია, რომ ევროკავშირის დირექტივა არ ითვალისწინებს სისხლის სამართლებრივ სანქციებს და ამით “ხალხის ძალის” მიერ წარდგენილ მეორე კანონპროექტს “უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ” ჰგავს. თუმცა, აქ მნიშვნელოვანი განსხვავება “უცხოური გავლენის აგენტის” ფორმულირებაშია, ვინაიდან “უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ” “ხალხის ძალის” კანონპროექტში “უცხოური გავლენის აგენტის” განმარტებაში მთელი აქცენტი დაფინანსების წყაროზე იყო გაკეთებული და არა ორგანიზაციის საქმიანობაზე და ეხებოდა თითქმის ყველა იურიდიულ პირს, რომელიც შემოსავლის 20%-ზე მეტს უცხოეთიდან იღებდა. ამ შემთხვევაში მონიტორინგი იუსტიციის სამინისტროს ევალებოდა ხოლო სასჯელი ჯარიმას ითვალისწინებდა, რომელიც 10 000-დან 25 000 ლარამდე აღწევდა.

უნგრეთის მაგალითი

“უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ” კანონპროექტის მსგავსად, არასამთავრობო ორგანიზაციების დაფინანსებაზე იყო კონცენტრირებული უნგრეთის მიერ 2017 წელს მიღებული კანონი “საზღვარგარეთიდან მხარდაჭერის მიმღები ორგანიზაციების გამჭვირვალობის შესახებ”, რომელიც ყველა ორგანიზაციას ავალდებულებდა რეგისტრაციას, რომელიც საზღვარგარეთიდან 22 000 ევროზე მეტ დაფინანსებას იღებდა. ევროკავშირის მართლმსაჯულების სასამართლომ დაადგინა, რომ ეს კანონი არღვევდა კაპიტალის თავისუფალი მოძრაობის და ევროკავშირის ფუნდამენტურ უფლებებს პირადი ცხოვრების, მონაცემთა დაცვის და გაერთიანების თავისუფლების შესახებ.

ევროკომისიის “დემოკრატიის დაცვის” პაკეტისაგან რადიკალურად განსხვავდება უნგრეთის პარლამენტის მიერ 12 დეკემბერს მიღებული “ეროვნული სუვერენიტეტის დაცვის” კანონიც, რომელიც საარჩევნო კამპანიებში უცხოური დაფინანსების კრიმინალიზებას ახდენს და აფუძნებს ახალ, სუვერენიტეტის დაცვის ოფისს, რომელის ხელმძღვანელსაც პრემიერ მინისტრი დანიშნავს და რომელსაც ფართო საგამოძიებო უფლებამოსილება ექნება მინიჭებული, რათა გამოავლინოს ორგანიზაციები, რომლებიც უცხოეთიდან იღებენ დაფინანსებას ამომრჩეველთა ხმებზე გავლენის მოსახდენად. უფლებადამცველები შიშობენ, რომ უნგრეთის ხელისუფლება ამ კანონს არასამთავრობო ორგანიზაციების, ჟურნალისტების, კომპანიების, სამოქალაქო საზოგადოების ჯგუფების და სხვათა წინააღმდეგ გამოიყენებს.

საქართველოს პარლამენტში დარეგისტრირებული კანონპროექტების ინიციატორი “ხალხის ძალის” დეპუტატები ირწმუნებოდნენ, რომ მათ მიერ შემოთავაზებული კანონპროექტი “უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ” არა რუსული, არამედ ამერიკული კანონის ანალოგი იყო. ამ თემაზე ვრცლად შეგიძლიათ წაიკითხოთ “მითების დეტექტორის” მიერ მომზადებული მასალები:

• რატომ არის “აგენტების კანონი” რუსული და არა დასავლური?
• ამერიკული თუ რუსული მოდელი – რას ითხოვს “ხალხის ძალა” და ვინ ითხოვდა NGO-ების გაკონტროლებას მანამდე?

სტატია Facebook-ის ფაქტების გადამოწმების პროგრამის ფარგლებში მომზადდა. მასალებზე, რომლებსაც ამ სტატიის საფუძველზე მიენიჭათ ვერდიქტი, Facebook-მა შესაძლოა, სხვადასხვა შეზღუდვა აამოქმედოს.  შესაბამისი ინფორმაცია იხილეთ ამ ბმულზე. ჩვენი შეფასების გასაჩივრების და შესწორების შესახებ ინფორმაცია ხელმისაწვდომია ამ ბმულზე.

იხ. მასალის შესწორების დეტალური ინსტრუქცია.
იხ. გასაჩივრების დეტალური ინსტრუქცია.